Uma análise dos dez pontos que podem definir como o território, a infraestrutura e o crescimento da cidade serão organizados nos próximos anos
Um Plano Diretor não deve ser analisado apenas pelo que cada artigo determina isoladamente, mas pela cidade que resulta da combinação dessas decisões.
Por José Manoel Ferreira Gonçalves
Um Plano Diretor é uma das leis mais importantes de uma cidade. Seus efeitos não aparecem apenas no momento da aprovação. Eles se projetam sobre o uso do solo, a infraestrutura, a habitação, a mobilidade, a atividade econômica, a proteção ambiental e o valor dos imóveis por muitos anos. Por isso, analisar uma proposta dessa dimensão exige mais do que ler mapas, índices construtivos ou dispositivos isolados. É preciso compreender como as diferentes regras se combinam e quais consequências podem produzir no território.
Foi com esse objetivo que a Água Viva desenvolveu a série ANTES QUE VIRE LEI, dedicada à análise da minuta do Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Território de Guarujá, o PDDST 2026. Ao longo de dez capítulos, foram examinados diferentes aspectos da proposta. O conjunto revela uma questão maior: que cidade Guarujá pretende construir e quais condições serão necessárias para que essa transformação seja sustentável, juridicamente segura e compatível com a infraestrutura existente?
O território não é apenas um mapa
O primeiro ponto é compreender que o planejamento territorial não pode ser reduzido ao desenho das zonas.
A atividade pesqueira, por exemplo, depende de muito mais do que da existência de uma área identificada no mapa. Depende de acesso, circulação, estruturas de apoio, condições ambientais e compatibilidade com outras atividades econômicas, especialmente portuárias e logísticas. Uma atividade pode permanecer formalmente protegida enquanto seu entorno é transformado a ponto de inviabilizar sua continuidade.
O mesmo raciocínio vale para outras atividades tradicionais e para as áreas ambientalmente sensíveis. O território funciona como um sistema. Uma alteração em determinada região pode produzir efeitos sobre outra, mesmo quando os limites administrativos permanecem intactos.
Por isso, o Plano Diretor precisa ser lido como um conjunto.
Adensar também significa aumentar a responsabilidade sobre a infraestrutura
Outro ponto central da minuta é o potencial de adensamento urbano.
A possibilidade de construir mais em determinadas áreas pode estimular investimentos, aproveitar melhor a infraestrutura existente e contribuir para uma cidade mais compacta. Mas densidade não é apenas uma questão imobiliária. Cada novo morador também demanda água, esgoto, drenagem, transporte, escolas, saúde, energia e mobilidade.
O terreno pode suportar o edifício. A questão é saber se a cidade suporta as pessoas que virão com ele.
Esse problema ganha dimensão ainda maior quando se consideram áreas como Vicente de Carvalho e os espaços relacionados à atividade portuária e logística, onde a circulação de moradores, trabalhadores, veículos pesados e mercadorias já produz conflitos que não podem ser resolvidos apenas aumentando o potencial construtivo.
Primeiro é preciso conhecer a capacidade da cidade. Depois, definir quanto ela pode crescer.
Regularizar o que existe sem produzir o próximo passivo
A regularização fundiária é outro componente essencial do planejamento.
Reconhecer situações consolidadas e buscar soluções para áreas ocupadas irregularmente pode ser necessário do ponto de vista social e urbano. Mas regularização não pode significar simplesmente colocar no mapa aquilo que já aconteceu.
Uma área regularizada precisa ter condições de infraestrutura, mobilidade, saneamento, segurança e integração com o restante da cidade. E, paralelamente, o Município precisa ter capacidade de fiscalização para impedir que a regularização de um passivo seja interpretada como autorização para a formação de novos passivos.
O Plano Diretor precisa, portanto, trabalhar simultaneamente com duas realidades: resolver o que já existe e impedir que o problema continue crescendo.
Crescer na orla sem destruir o que torna a cidade atraente
A pressão sobre a orla apresenta outro conflito importante.
A renovação imobiliária é parte natural da dinâmica de uma cidade turística. Investimentos podem modernizar áreas, gerar atividade econômica e valorizar imóveis. Mas a paisagem também é um ativo econômico e ambiental de Guarujá.
Altura, densidade, sombra, ventilação, trânsito, drenagem e capacidade das redes de água e esgoto precisam ser considerados de maneira conjunta. O impacto de um empreendimento pode parecer aceitável quando analisado isoladamente e produzir outro resultado quando somado aos empreendimentos vizinhos.
A paisagem não é um obstáculo ao desenvolvimento. É um dos ativos que tornam o desenvolvimento possível.
Entre o Plano Diretor e a LPUOS existe uma transição que precisa ser clara
Um dos pontos jurídicos mais delicados está na passagem entre o novo PDDST e a futura Lei de Uso, Ocupação e Parcelamento do Solo.
O Plano Diretor estabelece diretrizes e parâmetros estruturantes, enquanto a LPUOS deverá detalhar diversas regras de ocupação. Durante essa transição, entretanto, precisam estar claramente definidos os critérios aplicáveis aos projetos, a competência administrativa para interpretação e os limites dessa interpretação.
O órgão técnico pode interpretar a norma. Não pode criar uma norma nova.
Segurança jurídica não significa garantir a todos o resultado que desejam. Significa garantir que todos saibam quais regras serão aplicadas e que situações equivalentes sejam tratadas de maneira coerente.
O desenvolvimento urbano também tem uma conta
O PDDST introduz ou organiza instrumentos que produzem consequências econômicas, entre eles a Outorga Onerosa do Direito de Construir.
Quando uma decisão urbanística amplia o potencial econômico de um imóvel, parte dessa valorização pode retornar à cidade para financiar infraestrutura, mobilidade, saneamento e habitação de interesse social. A questão é assegurar que os critérios de cobrança, aplicação e controle sejam suficientemente transparentes.
O mesmo vale para instrumentos como o PEUC e o IPTU Progressivo no Tempo, que estão relacionados à função social da propriedade.
Não basta criar instrumentos. É necessário saber como serão regulamentados, quem controlará sua aplicação e como a sociedade poderá acompanhar os recursos e resultados.
A conta do desenvolvimento urbano precisa fechar para a cidade, não apenas para o imóvel.
Quem governará o Plano depois que ele for aprovado?
A aprovação da lei não encerra o planejamento. Na verdade, é quando começa sua execução.
Por isso, a estrutura de governança proposta é tão importante. Secretaria, órgãos técnicos, COPLADI e CMDUH possuem funções diferentes e precisam ter suas competências claramente delimitadas. Participação social não significa substituir a responsabilidade administrativa, assim como uma estrutura técnica não pode eliminar o controle social.
Um Plano Diretor precisa de acompanhamento permanente, indicadores, avaliação de resultados, transparência e canais efetivos de participação.
Governança democrática não significa retirar a responsabilidade de quem governa. Significa impedir que governar seja sinônimo de decidir sozinho.
A rua pública continua sendo pública
Outro ponto analisado na série diz respeito aos loteamentos de acesso controlado e às chamadas microrregiões.
A minuta procura disciplinar situações existentes e impedir novas microrregiões como categoria autônoma, estabelecendo condições para eventual reenquadramento. Ao mesmo tempo, preserva o caráter público das ruas, praças e demais áreas públicas.
A distinção é fundamental: controle de acesso não é privatização.
Uma associação pode assumir responsabilidades financeiras por determinados serviços privados e estabelecer procedimentos de acesso compatíveis com a legislação. Não pode, entretanto, adquirir poder de polícia ou criar regras próprias que substituam a autoridade pública.
A guarita pode controlar o acesso. A rua continua sendo da cidade.
Quando o mapa digital também passa a ter peso jurídico
A modernização cartográfica é outro ponto que merece atenção.
A minuta estabelece que, em determinadas situações de divergência, prevalecerá a delimitação constante da base digital georreferenciada. A medida pode aumentar a precisão do planejamento, mas cria uma exigência adicional: é necessário saber exatamente qual arquivo é o oficial, qual versão foi aprovada, quem responde por sua custódia e como sua integridade poderá ser verificada.
Um erro material de representação pode ser corrigido. Uma alteração efetiva do limite territorial é outra coisa e precisa seguir o procedimento correspondente.
Se o mapa digital terá relevância para definir o território, sua autenticidade, publicidade e rastreabilidade também passam a integrar a segurança jurídica do Plano.
Não basta saber onde está a linha. É preciso saber qual linha foi aprovada.
A maior decisão talvez esteja fora do perímetro já urbanizado
Por fim, a questão da expansão urbana reúne praticamente todos os problemas anteriores.
A minuta estabelece como diretriz a contenção da expansão horizontal e a prioridade para o aproveitamento de vazios urbanos e áreas subutilizadas dotadas de infraestrutura. Ao mesmo tempo, admite excepcionalmente a ampliação da área urbanizada para Habitação de Interesse Social e para projetos estratégicos de relevante interesse público destinados à geração de emprego e renda.
A exceção pode ser necessária. O problema está em definir objetivamente quando ela poderá ser utilizada.
O que será um projeto estratégico? Como será demonstrado o interesse público? Como será comprovada a geração de emprego e renda? Quem avaliará a inexistência de alternativa locacional? Quais estudos ambientais, urbanísticos e de infraestrutura serão exigidos? Quem assumirá os custos de implantação e manutenção das novas redes?
Essas não são questões secundárias. Abrir uma nova frente de urbanização significa ampliar a cidade e, potencialmente, ampliar também os custos públicos e os impactos territoriais.
Exceção não pode ser ausência de regra. Precisa ser uma regra para situações efetivamente excepcionais.
O que os dez capítulos revelam
Os dez temas analisados não são problemas independentes.
Pesca se relaciona com território e atividade portuária. Adensamento se relaciona com infraestrutura e mobilidade. Regularização fundiária se relaciona com habitação, saneamento e fiscalização. A verticalização da orla se relaciona com paisagem, turismo e capacidade urbana. A transição para a LPUOS se relaciona com segurança jurídica. A Outorga Onerosa se relaciona com valorização imobiliária e financiamento urbano. A governança define quem acompanha e controla a execução do Plano. O acesso controlado envolve os limites entre interesses privados e espaço público. Os mapas digitais definem como o território será juridicamente representado. E a expansão urbana reúne todos esses elementos ao decidir onde a cidade poderá continuar crescendo.
É por isso que um Plano Diretor não pode ser analisado artigo por artigo como se cada dispositivo existisse isoladamente.
O verdadeiro Plano Diretor é a cidade que nasce da combinação de todas essas regras.
Antes que vire lei
A série ANTES QUE VIRE LEI não teve como objetivo entregar uma resposta pronta à população. Seu propósito foi colocar em evidência pontos da minuta que merecem análise, esclarecer seus possíveis efeitos e mostrar onde ainda é necessário obter respostas objetivas.
O PDDST definirá diretrizes que permanecerão na cidade por muitos anos. Por isso, a sociedade precisa conhecer a proposta, compreender seus possíveis efeitos e participar da discussão antes da aprovação.
A Prefeitura está recebendo questionamentos, sugestões e contribuições sobre a minuta até 14 de outubro de 2026. Esse processo não substitui a análise técnica nem a responsabilidade do Poder Público. Mas oferece à sociedade a oportunidade de conhecer o projeto antes que suas regras se transformem em lei.
Um Plano Diretor não organiza apenas o território no papel. Ele define as condições pelas quais a cidade poderá crescer, preservar, investir, construir e se transformar.
Antes da lei, é preciso discutir a cidade que a lei pretende construir.